上海加快城中村改造，推动城市高质量发展

民生为本  统筹兼顾 推动上海城中村改造高质量发展

市住房和城乡建设管理委员会  市房屋管理局

为促进城乡经济社会高质量发展，2014年，上海启动城中村改造；2020年，市委、市政府将城中村改造纳入民心工程，予以重点推进；2022年，市委、市政府下发《关于加快“两旧一村”改造的实施意见》及相关支持政策，城中村改造提速扩容；今年，市委、市政府又将包含城中村改造在内的“两旧一村”改造列为新一轮19项民心工程之首。

今年以来，上海积极贯彻落实党中央、国务院有关超大特大城市积极稳步推进城中村改造的重大工作部署，健全分类施策推进的新模式，建立全镇域推进的新机制，强化全过程监管的新要求，出台了一批政策指引，形成了一批有借鉴性的示范项目案例，城中村改造工作呈现良好的发展态势。

主要做法

强化组织推进，形成强大合力。市委、市政府主要领导、分管领导高度重视，市“两旧一村”改造工作专班加强综合协调、统筹推进。市住建委、市房管局、市发改委、市财政局、市规划资源局、市农业农村委、市人社局、市绿化市容局等相关部门主动作为、联手推进，各区作为城中村改造的责任主体一线推动，镇、村做好组织动员、宣传教育等工作。深化落实“四联”机制，将主题教育、大兴调查研究和城中村改造紧密结合，市、区、镇、村四方联动，助力城中村改造提速扩容。
全面调查摸底，制定总体规划和行动计划。2022年6月，开展全市城中村调查摸底，基本摸清城中村数量和空间分布等，建设城中村动态可视化数据库和全生命周期管理信息系统。同时，研究制定城中村改造总体规划和2023—2025年行动计划。
坚持因地制宜，多途径实施城中村改造。根据城中村的不同情况，按照拆除新建、整治提升、拆整结合的不同方式，通过项目整体改造、实施规划拔点、环境综合整治等多种途径，分类施策、多措并举改造城中村。同时，建立全镇域推进城中村改造的新机制。
强化政策供给，健全政策体系。2014年的上海市城中村改造实施意见、2022年的“两旧一村”实施意见，明确了规划、土地、资金等方面的相关支持政策。今年以来，又出台了项目认定、实施方案备案、房屋土地征收、合作单位遴选、全过程管理、环境综合整治、规划土地管理等7项工作指引。
强化区域更新，提升综合效应。按照有利于区域整体功能塑造和资金平衡的基本原则，原则上以规划确定的整街坊或地块予以划定，支持区域统筹更新。坚持将城中村改造和保障性住房建设、新城建设、乡村振兴、历史文化保护、产业发展等紧密结合，通过全方位、综合性改造，实现居住环境、空间形态、功能开发、社会治理、产业发展、文化传承的综合提升效应。
注重示范引领，形成一批有借鉴性的城中村项目示范案例。一是历史文化保护传承案例，如青浦区蟠龙天地项目、闵行区召稼楼项目。二是整镇域改造案例，如嘉定区新成路项目。三是跨类别统筹案例，如金山区亭林镇项目、嘉定区朱桥项目等。四是助推产业发展案例，如宝山区顾村镇项目、浦东新区唐镇小湾村项目等。

工作亮点

先谋后动。一是坚持规划先行。摸清改造底数，锁定任务总量，制定总体规划和行动计划，明确目标，用两届政府10年的时间，全面完成城中村改造项目，同步推进规划拔点、环境综合整治等，确保城中村改造全覆盖。二是充分尊重民意。始终将改善人民群众的居住条件作为城中村改造的出发点和落脚点，充分尊重村（居）民改造意愿，充分保障他们的选择权、知情权、参与权。三是带方案认定城中村改造项目。重视城中村改造项目的实施方案，统筹谋划，事先制定，市里在认定城中村项目时区里需提供实施方案。
动则必快。一是依法征收。征收工作由政府组织，补偿标准由政府统一确定，规范执行房屋土地征收程序，补偿方案听取村民意见，明确改造期限，加快项目动迁，新启动项目原则上在两年内要完成征拆。补偿安置采取原地安置或就近安置方式，改造时序上优先建设动迁安置房，缩短在外过渡时间。二是公开公正。实施阳光征收，政策前后一致，一把尺子量到底，无法达成协议的，政府及时作出补偿决定。三是党建引领。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。
动则必成。一是多方式推进、以合作改造为主。发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持公开择优原则，实行竞争性准入机制，公开遴选优质社会主体参与城中村改造，选择好人家、打造好作品。二是全过程管理。从组织管理、计划管理、规划管理、认定及实施管理、资金管理、信息公开等六大环节明确管理要求，依托城中村改造管理信息系统，建立从项目认定到竣工验收的全过程、精细化管理机制。三是净地出让。征收完成并形成净地后，再实施土地出让，确保项目顺利实施。

主要成效

一是惠民生。截至目前，批准的72个城中村项目中已有近3万户村（居）民改善了住房条件；项目建成后镇级集体经济组织留存房产长期经营，可以保障集体经济组织长远发展和农民长期收益。
二是促发展。已批准的72个城中村项目总投资7000多亿元，已投入3000多亿元，大大促进了经济发展。
三是提功能。通过实施城中村改造，彻底解决城中村地区的环境脏乱差、违法搭建、群租、公共安全隐患等社会问题，补齐了基础设施和公共服务设施短板，改善了社会治理，提升了产业能级和城市形象。

坚持依法依规实施征收 高效推动城中村改造

浦东新区人民政府

为深入践行人民城市理念，根据市委、市政府总体部署，浦东新区结合现代化城区建设、引领区高质量发展加快推进城中村改造。

2023年，浦东新区“两旧一村”改造项目超当年房屋征收工作总量的50%。新区坚持依法依规，以规范提效能、以规范促改造，实现了平均每2天完成1个项目征收手续办理、签约启动、征收清盘的最快时效，有力支撑区域城中村改造提速增效。自首个城中村改造项目打响全市第一枪以来，浦东新区已累计启动30余个城中村点位共50余个项目征收，涉及居民超5000户。市、区高度关注的唐镇小湾村、暮二村等地块和航头镇航南社区航东村、鹤鸣村等地块2个城中村改造项目正在全力推进，年内启动征收筹备。

把牢“五关”“十清”“十公开”，践行公平与公开

浦东新区在城中村改造征收中重点关注合规审核，严把调查、评估、认定、选房、签约“五关”。深化做到房屋权属、面积、抵押、查封、出租状况、户籍人员、外来人口、社会关系、他处建房拆迁、福利分房等“十清”，强化了改造征收各环节审查标准要求，为项目实施提供了充分依据。重点关注程序正义，在改造中推行“十公开”，居民可及时获取政策口径、岗位人员、认定结果、登记信息、评估结果、房源信息、签约进展、搬迁进度、安置结果、监督纠错等信息；居民关心的评估、选房、签约等流程，采取前置审核、机器管人、审计全覆盖；坚持广泛听取意见、依法公示征询，积极回应城中村中群众关心的政策利益问题，以细致的前期工作和规范的程序要求，践行公开公平，取信于民。

把牢口径关、队伍关、实施关，统一规范与效能

为应对持续提升的城中村改造征收需求，浦东新区注重以落实制度机制提效能。
口径“标准化”。深耕细化城中村项目征收操作，形成征收政策口径标准化体系，建立“签审裁拆”紧密衔接的流程机制。
队伍“正规化”。牢牢抓住赛马评价的“牛鼻子”，建立竞赛考评达标机制，采取适度竞争、目标考核和奖惩挂钩的方式，激励征收事务所团队和属地街镇队伍建设、能力提升，打造一支讲规范、作风严、效能高的征收队伍。
实施“精细化”。针对家庭继承分配纠纷、内部矛盾突出等，建立与属地联动的内部协商、法律援助介入机制，提前做好分配方案，解除居民后顾之忧，把影响推进效率的矛盾疑难提前化解，确保签约顺畅实施。

坚持党建联建，党员示范引领改造

党旗一线飘扬。新区、街镇、村居党组织在基地现场联合成立房屋征收项目临时党支部，城中村专班、行业条线党员积极参与属地组织活动，深入一线攻坚克难。
骨干先锋突击。组建属地村居和征收基地党团员青年突击队，发挥入户调研、宣传改造政策等积极作用，成为项目依法实施、快速推进的急先锋和生力军。
党员示范引领。党员干部带头配合改造征收项目签约，提升群众认同感；积极亮身份、表态度，拉近群众距离；让各级党员、组织深度参与改造政策宣讲、项目公益服务，将参与度转化为推动力，提升群众满意度，切实用党员和组织带头示范引领规范高效推进征收。

坚持“行政+司法”双管齐下，有力推动项目收尾

浦东新区精准靶向发力，对签约期内未能签约清盘的基地及时实施行政全覆盖。
注重发挥行政程序功能。属地街镇和行业主管部门对未配合签约的居民逐户分析研判、分类施策。一方面，持续开展沟通宣贯，引导居民回归理性；另一方面，依法依规启动行政决定程序，确保推进后墙不倒。
注重发挥司法程序作用。定期对表梳理复议、诉讼案件情况，深化法规政策学习，依法配合司法机关开展矛盾协调，着力保障疑难案件证据资料收集补强，提高涉法涉诉案件结案率。对最终纳入强制执行的居民，统筹区镇（街）力量，在政策框架内不放弃协商谈判努力，同时夯实合规与安全基础，实施强制执行，确保政策一把尺子量到底，切实提升清盘收尾速度。

激发城中村改造项目的 历史文化传承新活力
闵行区人民政府

城中村改造是改善人居环境、提升城市功能、推进城市化进程的必由之路，也是建设文明、生态、和谐、宜居城市的重要保障，是在新形势下建设人民城市的重要内容。闵行区委、区政府根据本市城中村改造工作要求，结合新一轮城市总体规划和区域国民经济社会发展规划，将城中村改造与历史文化名镇名村保护和利用、文化遗产保护等紧密结合，更好满足人民群众对美好生活的需要。闵行区浦江镇召稼楼城中村改造项目是城中村改造与古镇保护和利用相结合的典型样本，该项目的实施推进为城镇化地区历史风貌保护与城中村改造相结合提供了宝贵经验。

加强顶层设计，高水平描绘城中村改造“新蓝图”

“十里晓烟破，数声召稼钟。”召稼楼古镇作为4A级旅游景区，拥有1800多年的人文历史，2015年被划定为历史文化风貌区。召稼楼古镇既有江南文化的底蕴，又有海派乡土的特色，不仅深受上海市民的喜爱，还蕴含着闵行人民的乡情。2019年，时任上海市委书记的李强赴召稼楼古镇调研时提出，召稼楼老街改造要“深度挖掘古镇历史底蕴，传承延续历史脉络，丰富拓展文化内涵，更好彰显江南特色。着眼细节，精心打磨，着力体现古意古韵，让古镇风貌韵味、文化特质更加彰显、更具魅力，真正成为市民休闲度假好去处”。
为贯彻落实市委、市政府的工作要求，闵行区主要领导牵头挂帅，各相关部门、街镇共同参与协商，区、镇两级第一时间形成专班，定期对现场进行勘察，全情全力推进召稼楼城中村改造项目，群策群力、高效协调、齐心协力推进召稼楼老街赋能升级。

 坚持以人为本，精细化打造古镇旧里“新天地”

召稼楼古镇历史悠久，蕴含的历史风貌也极为多样，内有多处保留保护建筑、传统街巷、古桥河道等，由于建造年代久远，风貌保护要求高，历史建筑修缮难度大，社会各界对召稼楼改造期盼高。与此同时，古镇存在着开发时间较早，用地布局、交通组织、设施配置、绿地水系等与新时代对区域发展要求不匹配、不相符的客观事实。如何在老街升级转型的同时，保留住其原本的历史风貌，是召稼楼城中村改造项目的重点和难点。
闵行区委、区政府通过多方调研、磋商对比，最终决定引入瑞安集团合作开发，借力其在历史风貌保护方面已有的技术和经验，多措并举做好召稼楼古镇历史建筑保护工作、建立健全历史风貌修缮措施。一是通过对风貌区整体270余处单体建筑进行调研、挖掘和航拍测绘，建立一房一档资料库，同时，完成区级历史保护建筑外立面、风貌街巷等共计180多栋建筑外立面的详细测绘和图纸绘制工作，为后续古镇历史建筑保护工作打下坚实基础。二是探访多位专家、学者、书法家和原住居民，收集风貌区内具有历史记忆的条石、老木构、老家具、门牌号、匾额等素材，计划未来在改造时推陈出新，孕育本土艺术，赋予全新生命。三是改造时注意保留召稼楼风貌区原本的文物古建和水乡城镇格局，打造“国风水乡”，计划通过古典与新潮的碰撞，活化古镇的多元化运营，使召稼楼成为继承和弘扬闵行传统文化的典范，打造上海旅游新地标。

总结学习经验，高标准构建风貌保护“新做法”

如何在历史风貌保护利用中给城中村项目注入新动力，在城中村改造中切实做好风貌保护这篇文章，既是风貌保护的需求，也是新时代城市更新可持续发展的客观需求。通过打造召稼楼城中村改造项目，获得了城中村改造项目中注重历史文化遗产和城市发展相结合的经验。一是坚持整体性保护，保护历史文化遗产、街巷系统、水系和整体空间尺度。二是维持风貌区的原真性，保护历史文化遗存中原先的、本来的、真实的历史原物和历史信息。三是以可持续发展为导向，改善居住环境和城市基础设施，运用多种保护、利用和更新方式，全面提升风貌区的品质。闵行区将通过“召楼经验”，持续统筹协调好城乡空间布局，妥善处理新建建筑和保留建筑的关系，保护好传统文化基因，鼓励继承创新，彰显城市特色。

坚持全过程管理 区镇联动推进城中村改造
宝山区人民政府

宝山区城中村改造工作自2014年启动实施以来，第一轮共认定6个项目，新一轮已认定4个项目，按照“动迁安置先行、市政公建紧跟、经营用地滚动开发”的原则，加快推进和建设。全区城中村地块存量排摸共36个点位，已有5个点位完成了项目认定，其余31个点位将结合实际，按照整体改造、规划拔点、整治提升等方式分类施策。

为进一步推进和规范城中村改造工作，加快“北转型”建设，改善人居环境，提高居民生活水平，宝山区结合本区实际情况，认真总结工作经验，率先引入“全过程管理”新理念，制定了“1+X”的体制机制：“1”即《宝山区关于加强城中村改造管理工作的实施意见》，明确总体工作思路；“X”即在推进过程中针对需要明确的项目认定、规划土地、投资控制审核、资金管理、配套项目代建、合作单位公开择优等具体事项，由区房管局、区发改委、区财政局、区规划资源局、区土地储备中心等行业部门制定相应的实施细则，形成全区统一的管理操作模式，有效推动改造项目规划、建设、管理活动全过程联动，切实落实城中村改造新要求。

规划引领落地

宝山区结合城中村地块区位条件和特点、经济结构和社会发展水平等因素，因地制宜，充分发挥规划引领作用，有效统筹整体规划。明确要求控详规划批复稳定后，再实施城中村改造后续事宜。在项目实际推进过程中，由市、区规划资源部门负责指导监督规划实施情况。

实施计划督办

 宝山区“两旧一村”改造工作专班对城中村项目制定了中长期计划，并建立了年度计划制度，每个项目编制了投资估算审核报告（资金大本）。将城中村改造市政公建配套项目列入区城市建设管理重点工作任务清单，经首轮城中村改造建设模式的探索，宝山区形成了以镇政府作为公建配套项目实施主体的机制，可有效把控建设进度，综合效率最高。通过落实责任单位、细化时间节点、定期跟踪督促，有效加快项目的推进，确保公建配套与住宅同步建设、同步交付。
目前，全区城中村配套项目建设开工率、完工率处于全市领先，尤其是杨行老集镇项目，分两期改造，一期在宝山区第一轮改造中启动最晚、收尾最快，二期作为宝山区新一轮改造的第一个项目，谋定快动、压实责任、并联推进、高效动迁，跑出杨行“加速度”，是全市唯一当年立项、当年完成动迁、当年启动建设的项目。

改造资金管控

资金平衡和资金监管是城中村改造项目的重点和难点。宝山区制定的“1+X”管理体制全方位覆盖规划修编环节、项目认定环节、合作单位遴选环节、投资控制环节、建设标准控制环节和资金拨付审核环节的资金平衡事宜。
规划修编环节，在科学测算资金平衡的基础上，明确规划指标，加强规划可实施性。项目认定环节，充分考虑改造地块成本和收益的测算情况，优先选择改造条件成熟的项目上报。合作单位遴选环节，根据《宝山区“城中村”改造项目合作单位公开择优机制实施办法（试行）》，加强合作单位准入管理，坚持“公开择优”原则，建立竞争性准入机制，采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式选择合作改造单位，将企业的资金实力、信用等级、改造经验等作为选择合作改造单位的重要依据。投资控制环节，由街镇委托第三方开展投资估算，编制项目投资估算，经区政府审议通过后作为改造项目管理依据，同时，积极探索改造项目之间的资金大本联动统筹，对同一镇域范围内同步改造多个城中村改造项目的，在一级开发中若存在部分项目亏损、部分项目结余情况的，统筹项目之间的资金使用。建设标准控制环节，由区绿化市容局、区教育局等行业主管部门按行业要求制定建设标准，区发改委审批公建配套设施资金计划，确保所有项目保质保量、按期交付。资金拨付审核环节，确保资金专款专用，每个城中村改造项目封闭运作。由区财政局和区房管局共同委派第三方投资监理单位，对一级土地开发及市政公建配套建设的相关资金进行全流程监管；项目开发单位设立资金专户，规范资金的使用；区级主管部门及镇政府做好对合作改造单位资金支出的监管，确保资金安全。

首创“两旧一村”资金额度管理办法，助力城中村改造
青浦区人民政府

青浦有“上海之源”之称。崧泽文化是第一个以上海的地名命名的考古学文化，具有重要历史意义。青浦也是上海引领长三角一体化发展的前沿阵地，承担了进博会、一体化示范区、虹桥国际开放枢纽、新城建设等一系列重大战略任务。近年来，围绕“战略赋能区、数创新高地、幸福温暖家”的目标，青浦区不断提升城市能级和核心竞争力，深入践行人民城市理念，推进城市改造和城市更新，紧盯“老小旧远”等民生难题，打响“两旧一村”改造攻坚战，加快建设社会主义现代化国际大都市的枢纽门户。

制定计划，高质量加快推进“两旧一村”改造

厚重的历史底蕴和全新战略使命赋予青浦区前所未有的发展机遇，但也面临诸多挑战。其中“两旧一村”就是亟待解决的社会顽疾。由于城市发展不均衡，这些区域不仅房屋老旧、环境脏乱，且违建众多、公建配套短缺，存在诸多安全隐患，当地百姓生活诸多不便，与周边现代化的城市风貌形象反差明显。
青浦区委、区政府将“两旧一村”改造、城市更新作为事关青浦人民急难愁盼的重要民生工程、发展工程、治理工程，作为推动实现高质量发展的必然要求，在实践中不断探索完善工作机制，高质量加快推进“两旧一村”改造工作。根据工作计划，青浦区力争至2025年底，全面完成小梁薄板房屋改造；至2032年，全面完成所有城中村点位改造、全面完成盈浦街道老城厢旧区改造、全面完成不成套职工住房改造。

坚持问题导向和目标导向，出台《办法》统筹资金

青浦区在“两旧一村”改造工作推进过程中，始终面临着任务重、资金紧张的压力。不成套住宅和小梁薄板房屋分布散乱，且大多在风貌保护区内，与农居、旧式里弄民居混杂，无法做到增大开发强度自我平衡；城中村改造项目虽有经营性地块可以平衡，但区域位置受到风貌区规划控制等影响，部分地区不能自我平衡，如朱家角镇城中村项目等，在城中村点位改造方面仍有资金缺口；旧住房综合改造等民生工程也需要财政性资金投入。
近期，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造动员部署电视电话会议上，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰指出：“要坚持问题导向和目标导向，以新思路新方式破解城中村改造中账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置等难题，探索出一条新形势下城中村改造的新路子。”国务院办公厅出台的《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》中，提出“城市人民政府应制定市域内城中村改造资金平衡方案，统筹市域内改造资金安排，做到改造资金市域内综合平衡、动态平衡”。
为深入贯彻中央和市委、市政府会议精神及相关文件要求，探索城中村资金筹措方案，增强城中村改造资金额度统筹安排平衡能力，青浦区针对推进中和待推进的城中村改造项目，结合实地调研成果，形成了以统筹使用城中村改造项目经营性土地出让后的土地出让收入为来源、以增强区级层面的“两旧一村”资金统筹平衡能力为导向，采取额度计列、额度统筹管理的新模式，在全市首先出台《青浦区“两旧一村”城市更新改造资金额度管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。
《办法》所归集统筹的资金来源主要包括市级相关支持资金、区镇安排的相关财政性资金等。其中，城中村改造市级支持资金及土地出让金区级收益、保障性租赁房置换差价、区镇两级财政安排的建设资金以及其他财政性资金等，按照本《办法》予以归集、额度统筹后，主要用于“两旧一村”改造领域的公益性改造及旧住房综合改造等城市更新项目，按照所涉财政性资金使用要求，按需使用。《办法》还对相关部门组织分工作了明确，各街镇及其代表出资的集体企业、区属公司按照使用范围申请和使用资金，相关区级部门结合本区“两旧一村”实际情况，遵循确保重点的原则，按照部门分工履行相关职责，规范项目资金使用管理，从而真正实现“资金、资产、资源”要素统筹和“跨周期、跨区域、跨类别”平衡。